CO2-Preis und Europäischer Grüner Deal: Was ist denn nun der Deal?

Durch die CO2-Bepreisung wird sichergestellt, dass die mit Treibhausgasemissionen verbundenen Kosten bei Produktions- und Konsumscheidungen berücksichtigt werden. Seit 2005 konnte in Europa mit dem Emissionshandelssystem der Europäischen Union (EU-EHS) sowie sektorspezifischen CO2-Steuern/ Emissionshandelssystemen (EHS) in einzelnen Mitgliedstaaten ein umfassender Kohlenstoffpreis etabliert werden. Die Zukunft der CO2-Preisgestaltung in Europa steht im Mittelpunkt des Grünen Deals, der sich auch der Ausgestaltung des EU-EHS widmet. Weitere Punkte sind die Einführung von CO2-Preisen für Importe, um der Verlagerung von CO2-Emissionen und einem Verlust der Wettbewerbsfähigkeit vorzubeugen, die Rolle und Art des CO2-Preises für den Verkehrs- , Gebäude- und Seeverkehrssektor sowie Vorschläge, wie die Lasten und Nutzen der tiefgreifenden Veränderungen fair unter den EU-Bürgerinnen und -Bürgern verteilt werden können. Die unterschiedlichen Schlüsselkomponenten des Grünen Deals greifen ineinander. Politische Entscheidungen können daher nicht isoliert getroffen werden, was den politischen Diskussionen und technischen Debatten eine weitere Komplexitätsebene verleiht. Im Folgenden geben wir einen Überblick über die verschiedenen Elemente zur CO2-Bepreisung des Grünen Deals. Wir gehen auf die aktuelle Debatte sowie mögliche künftige Entwicklungen ein und zeigen auf, was all das im Kontext der allgemeinen europäischen und internationalen Klimapolitik zur Erreichung von Klimaresilienz und der Netto-Null-Ziele bedeutet.

Der Europäische Grüne Deal betrifft praktisch alle Politikbereiche der EU. Die CO2-Bepreisung betrifft viele von ihnen. Quelle: Europäische Kommission

Das Klimagesetz

Die größte Errungenschaft des Europäischen Grünen Deals im Jahr 2021 ist die (noch vorläufige) Verabschiedung des Europäischen Klimagesetzes, in dem Europas Ziel der Klimaneutralität bis 2050 sowie ein Zwischenziel zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen für 2030 gesetzlich festgelegt werden. Das Gesetz wurde im September 2020 von der Europäischen Kommission mit einem Reduktionsziel für 2030 von 55 Prozent gegenüber 1990 vorgeschlagen. Einen Monat später stimmte das Europäische Parlament jedoch für eine Änderung des Gesetzes, die eine Erhöhung des Ziels für 2030 auf 60 Prozent vorsah. Nach einer Debatte, die die ganze Nacht über andauerte, einigten sich die europäischen Mitgliedstaaten im Dezember darauf, das Ziel der Kommission für 2030 von mindestens 55 Prozent zu unterstützen. Die Diskussion ging anschließend in einen Trilog über: In einer Reihe von Verhandlungen war es nun Aufgabe des Rates, des Parlaments und der Europäischen Kommission sich auf eine gemeinsame Version des Gesetzestextes zu einigen. Der finale Beschluss – eine Einigung auf 55 Prozent – fiel am frühen Morgen des 21. April nach einer nächtlichen Verhandlungsrunde,  in der die  Vertreterinnen und Vertreter des Parlaments, insbesondere diejenigen aus dem progressiven Lager, tihre ambitionierten Ziele trotz aller Entschlossenheit nicht durchsetzen konnten.

Zwar blieb es bei einer Reduktion um lediglich 55 Prozent, doch das Parlament hat den Verhandlungstisch nicht mit leeren Händen verlassen. Erstens handelte es sich beim ursprünglichen, von der Kommission vorgeschlagenen und vom Rat unterstützten Ziel um eine Nettoreduktion von 55 Prozent bis 2030. Ein Nettoziel impliziert, dass CO2-Senken und CO2-Entnahmen bei der Erreichung des Ziels berücksichtigt werden, d. h. tatsächlich hätte zur Erreichung des Ziels eine voraussichtliche Reduzierung um 52,8 Prozent ausgereicht. Das Parlament sprach sich dagegen für ein absolutes Reduktionsziel ohne die Berücksichtigung von CO2-Senken aus. Im ausgehandelten Kompromiss zählen Senken nur begrenzt, sodass die erforderliche Reduzierung bis 2030 im Vergleich zum Vorschlag der Kommission verschärft wurde. Zweitens enthält die Vereinbarung die Verpflichtung, bis 2023 ein vorläufiges Reduktionsziel für 2040 festzulegen, das an die Berechnungen des Kohlenstoffbudgets gebunden ist. Aus diesem Budget geht hervor, wie viel bis 2050 noch emittiert werden kann, ohne gegen das Pariser Abkommen zu verstoßen. Mit diesen beiden Verbesserungen muss die Kommission ihre Klimabemühungen verstärken, wenn auch nicht so drastisch, wie es bei einem Reduktionsziel von 60 Prozent der Fall gewesen wäre.

Ein dritter Gewinn für das Parlament ist die Einrichtung eines europäischen Klimarats („European Scientific Advisory Board“) als unabhängiges wissenschaftliches Beratungsgremium. Der Klimarat wird zu bestehenden und vorgeschlagenen klimapolitischen Maßnahmen und deren Ausrichtung an die Zielen zur Treibhausgasreduktion beraten. In Zukunft könnte er eine ähnliche Rolle übernehmen wie das „Climate Change Committee“ in Großbritannien oder die „Climate Change Commission“ in Neuseeland, die Empfehlungen zu Emissionsbudgets abgeben, die sich wiederum in den Obergrenzen der EHS der Länder widerspiegeln können.

Um das neu festgelegte Ziel der Emissionsreduzierung für 2030 zu erreichen, wird die Europäische Kommission bis Juni 2021 eine Reihe politischer Maßnahmen veröffentlichen, die als „Fit for 55“-Paket bekannt sind. Neben Maßnahmen für erneuerbare Energien, Energieeffizienz, Steuerreformen und Leistungsstandards wird dieses Paket wichtige Reformen des EU-EHS enthalten. Im Folgenden geht der Text auf die Diskussionen über ein CO2-Grenzausgleichssystem (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM) ein, gibt eine Einschätzung der Reform der Marktstabilitätsreserve und befasst sich mit der möglichen Ausweitung des EHS auf weitere Sektoren.

Das CO2-Grenzausgleichssystem (CBAM)

Eine mit Spannung erwartete politische Entwicklung im Bereich EHS ist der Vorschlag der EU für ein CO2-Grenzausgleichssystem. Die EU-EHS-Zertifikatspreise haben kürzlich 44 Euro überschritten, und obwohl die gestiegenen Zertifikatspreise ein stärkeres Minderungssignal aussenden, haben sie auch Bedenken hinsichtlich der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und der Verlagerung von CO2-Emissionen (Carbon Leakage) in den vom EHS abgedeckten Sektoren ausgelöst. Auf die Frage der Wettbewerbsfähigkeit hat die EU bisher mit der Vergabe kostenloser Zertifikate an emissionsintensive und handelsorientierte Industrien anhand einer Carbon-Leakage-Liste reagiert. Mit zunehmender Reife des Systems wird die kostenlose Zuteilung jedoch allmählich eingestellt. Die für die kostenlose Zuteilung genutzten Benchmarks wurden aktualisiert und werden ab 2021 jährlich sinken. 

Das CO2-Grenzausgleichssystem (CBAM) ist eine politische Maßnahme, die sich der Problematik der Wettbewerbsfähigkeit und der Verlagerung von CO2-Emissionen annimmt, indem die Aufrechterhaltung eines wirksamen CO2-Preissignals in allen vom EU-EHS abgedeckten Sektoren gewährleistet wird und gleichzeitig die über die verschiedenen Grenzen hinweg unterschiedlich strengen klimapolitischen Auflagen berücksichtigt werden. Für einige vom EU-EHS erfasste Sektoren würde ein CBAM bedeuten, dass Importe einem ähnlichen Kohlenstoffpreis unterliegen wie inländisch erzeugte Emissionen. Dies würde Bedenken ausräumen, dass europäische Unternehmen im Gegensatz zu ihren ausländischen Wettbewerbern einen Preis für ihre Emissionen zahlen müssen. Die Europäische Kommission hat eine öffentliche Konsultation zu diesem Thema abgehalten und wird zusammen mit ihrem Vorschlag für die Ausgestaltung des CBAM bis Juni 2021 eine Folgenabschätzung veröffentlichen. Der „European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition“ (ERCST) hat in einer Sektoranalyse dargelegt, dass das CBAM verschiedene Formen annehmen könnte, jede mit ihren eigenen Risiken und Chancen, und weist darauf hin, dass bei der Ausgestaltung komplexe Probleme in einigen Sektoren auftreten könnten.

In Bezug auf die allgemeine Ausgestaltung wäre die naheliegendste Option, im Sinne eines „Kohlenstoffzolls“ Produkten auf der Grundlage ihres Kohlenstoffgehalts einen Zoll aufzuerlegen. Weitere Möglichkeiten sind eine Verbrauchssteuer oder ein fiktives EHS. Letzteres scheint derzeit die beliebteste Option zu sein, die in jüngsten Erklärungen des EU-Handelskommissars sowie des Europäischen Parlaments hervorgehoben wurde, das angekündigt hat, eine eigene Position zu erarbeiten. Ein fiktives EHS würde die Schaffung eines separaten Systems beinhalten, das ausschließlich für Unternehmen bestimmt ist, die in die EU exportieren. Die Erzeuger müssten Zertifikate für ihre Emissionen zu einem Preis kaufen, der wahrscheinlich an die EU-Emissionszertifikate gebunden wäre, aber diese Zertifikate wären nicht handelbar. Das Parlament hat auch die Notwendigkeit zum Ausdruck gebracht, das System im Laufe der Zeit zu erweitern, jedoch mit der Umsetzung der Einfuhren im Energiesektor und den energieintensiven Industriesektoren zu beginnen. Sektoren, die möglicherweise schon bald im Rahmen eines CBAM reglementiert werden könnten, sind die Zement-, Stahl- und Chemieindustrie sowie der Stromsektor.

Unabhängig davon, ob das CO2-Grenzausgleichssystem mithilfe eines expliziten Kohlenstoffzolls durchgesetzt wird oder nicht, könnte dies zu Freihandelsbedenken bei der Welthandelsorganisation (WHO) führen. Dabei handelt es sich um keine unüberwindbare Hürde, zumal die Bedenken stark von der Ausgestaltung des Systems abhängen. Es wird jedoch eine Herausforderung sein, unter Wahrung gleicher Wettbewerbsbedingungen ein System zu entwickeln, das die Kosten einheimischer Hersteller widerspiegelt. Die Meistbegünstigungsregel der WHO verbietet die unterschiedliche Behandlung desselben Importprodukts. Dadurch wird es schwieriger, den CBAM-Preis an Benchmarks zu binden, die auf der durchschnittlichen Emissionsintensität pro Land basieren. Letzteres wäre ein möglicher Weg, um den tatsächlichen Kohlenstoffgehalt besser abzubilden. Selbst wenn ein solches Vorgehen aus rechtlicher Sicht möglich wäre, ergeben sich verwaltungs- und datentechnische Herausforderungen. Die Bindung des CBAM an den Preis der Zertifikate im Rahmen des EU-EHS und die Verwendung einheitlicher Benchmarks, die nicht nach Herkunftsregion differenzieren, wäre ein Schritt in die richtige Richtung, auch wenn dies oftmals übermäßig großzügige Annahmen nach sich ziehen könnte. Allerdings gibt es zahlreiche weitere Fallstricke, die es bei der Ausgestaltung eines WHO-konformen Mechanismus zu bedenken gilt.

Eine weitere mögliche Hürde ist die Zuteilung von kostenlosen Zertifikaten. In der ersten Fassung der vom Umweltausschuss ausgearbeiteten und vom Parlament vorgestellten Initiative heißt es, dass das Grenzausgleichssystem „die schrittweise Abschaffung der Zuteilung kostenloser Zertifikaten auslösen sollte, bis diese nach einem angemessenen Übergangszeitraum vollständig abgeschafft sind“. In der Form, in der die Initiative vom Parlament als Ganzes angenommen wurde, wurde die Klausel über das Auslaufen der Zuteilung kostenloser Zertifikate jedoch wieder gestrichen, um wirtschaftlichen Interessen entgegen zu kommen. Das Argument hierfür war, dass an der Grenze dann nur die Kosten berechnet würden, die über dem Benchmark für die kostenlose Zuteilung liegen. Die Stichhaltigkeit dieses Arguments ist jedoch fraglich. Wenn die kostenlose Zuteilung bei inländischen Herstellern beibehalten und gleichzeitig Importeure desselben Sektors für ihre Emissionen zur Kasse gebeten werden, erhöht das das Risiko eines Verstoßes gegen die WHO-Vorschriften erheblich, selbst dann, wenn eine solide Methode gefunden wird, um einen „Doppelschutz“ im Inland zu vermeiden.

Die Frage der kostenlosen Zertifikate ist für europäische Exporteure besonders wichtig. Eine Regelung für Importe könnte im Rahmen des CBAM zwar für gleiche Wettbewerbsbedingungen innerhalb des Europäischen Marktes sorgen, aber das Problem der europäischen Exporteure wäre damit noch nicht gelöst. Wenn Exporte, die im Rahmen des EU-EHS hergestellt wurden, auf ausländischen Märkten mit den Produkten von Herstellern konkurrieren, die keinen Preis auf Emissionen zahlen mussten, besteht nach wie vor die Gefahr, dass CO2-Emissionen verlagert werden. Wird die kostenlose Zuteilung fortgesetzt, könnte dies europäische Exporteure schützen. Den gleichen Effekt hätte die vorgeschlagene Alternative, nämlich europäischen Exporteuren (entgegengesetzt zur Regelung für Importe) eine Kompensation in Form von Rückerstattungen anzubieten. Beide Optionen können jedoch als implizite Subventionierung der Exporte angesehen werden und erneut zu Bedenken bei der WHO führen.

Eine letzte Überlegung in Bezug auf die Ausgestaltung eines CBAM gilt den Einkünften, die auf diese Weise erzielt würden sowie deren Verwendung. Obwohl zusätzliche Einnahmen insbesondere in Zeiten der Wirtschaftskrise immer begrüßt werden, haben die Mitglieder der Europäischen Kommission darauf geachtet, das CBAM nicht als Möglichkeit zur Generierung von Einkünften zu behandeln, sondern als politische Maßnahme im Rahmen der Klimapolitik bzw. zur Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen. Um die Glaubwürdigkeit zu gewährleisten, sollten die Einnahmen für Maßnahmen der Klimapolitik in Europa oder im Ausland ausgegeben werden. Einige Expertinnen und Experten haben vorgeschlagen, die Einnahmen zu verwenden, um Entwicklungsländern dabei zu helfen, ihre Bemühungen zur Dekarbonisierung sowie ihre Kapazitäten in Bezug auf die Überwachung und Berichterstattung von Emissionen voranzutreiben und einen Kohlenstoffpreis auf mit dem EHS vergleichbarem Niveau festzulegen.

So bedeutend die Änderungen für das EU-EHS auch sein mögen, am meisten werden die Auswirkungen des geplanten CBAM außerhalb des europäischen Kontinents zu spüren sein. Die bevorstehende Umsetzung dieser Maßnahme hat bereits bei einigen der wichtigsten Handelspartner Europas Bedenken ausgelöst. Vor kurzem gaben Ministerinnen und Minister aus China, Indien, Südafrika und Brasilien eine gemeinsame Erklärung ab, in der sie „große Besorgnis“ über einen unilateralen Grenzausgleich für CO2-Emissionen zum Ausdruck brachten und erklärten, dass dies gegen das Prinzip des Pariser Abkommens von gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten verstoßen würde. Ein CBAM zielt darauf ab, gleiche Wettbewerbsbedingungen herzustellen, hat aber zur Folge, dass die Anforderungen für alle höher werden. Denn das System wird unweigerlich die eine oder andere Ausnahme oder Ermäßigung für Importe vorsehen, für die bereits im Land der Erzeugung ein Preis für ihre Emissionen anfällt. Unterm Strich bedeutet das, dass Exporteure in die EU ihre Klimabestrebungen verstärken müssen oder sie werden zur Kasse gebeten. Die Frage, wer genau für Ausnahmen oder Ermäßigungen in Frage kommt, ist noch offen und stellt eine enorme methodische Herausforderung dar, insbesondere falls die EU sich entschließen sollte, neben der CO2-Preisgestaltung auch andere klimapolitische Maßnahmen ihrer Handelspartner zu berücksichtigen.

Einige große Handelspartner der EU sind bereits selbst aktiv geworden. In den ersten Monaten dieses Jahres startete die russische Regierung unerwartet ein EHS-Pilotprojekt in der Provinz Sachalin, und die ukrainische Regierung kündigte an, bis 2025 ein eigenes nationales EHS zu starten. Eine Expertenumfrage der Konrad Adenauer Stiftung im asiatisch-pazifischen Raum ergab, dass die Industrie den Regierungen häufig voraus ist und im EU-CBAM eine unvermeidliche Maßnahme sieht, um die Dekarbonisierung voranzutreiben. Die Gefahr eines Kohlenstoffzolls zwingt die europäischen Handelspartner, die Kosten ihrer (fehlenden) Klimapolitik zu berücksichtigen. Einige andere Länder, darunter Großbritannien, Kanada und die USA, haben sogar Interesse an der Entwicklung eines eigenen Grenzausgleichs für CO2-Emissionen gezeigt. Die EU schafft neue Spielregeln für ihr eigenes EHS und indem sie dem CBAM dabei eine Schlüsselrolle zuweist, wird die Maßnahme weltweit zum Vorbild.

Marktstabilitätsreserve des EU-EHS

Die seit 2019 bestehende Marktstabilitätsreserve (MSR) des EU-EHS ist ein automatischer Anpassungsmechanismus, der dem in Phase II und III im System entstandenen Überschuss an Zertifikaten entgegengewirkt. Durch Änderung des Auktionsvolumens wird ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage herstellt. Die MSR regelt die Preise zwar nicht direkt, doch sie wirkt sich auf die Erwartungen hinsichtlich der künftigen Verknappung von Zertifikaten aus und beeinflusst die Zertifikatspreise damit indirekt. Dadurch kann im Rahmen des EU-EHS ein stabileres und besser vorhersehbares Preissignal gesendet werden, das für eine langfristige Dekarbonisierung und die Erhöhung der Widerstandsfähigkeit des Marktes gegenüber unerwarteten exogenen Schocks wie der COVID-19-Pandemie erforderlich ist.

Mit zunehmender Reife des Emissionshandels in der EU wird die MSR regelmäßig überprüft, um sicherzustellen, dass sie für die Absorption künftiger externer Schocks gerüstet ist. Eine erste Überprüfung der MSR ist im Rahmen der strukturellen Reformen des EU-EHS zu Beginn von Phase IV (2021-2030) im Juni dieses Jahres geplant. Danach wird sie alle fünf Jahre erneut überprüft. 

Derzeit wird der regelbasierte MSR-Mechanismus ausgelöst und das jährliche Auktionsvolumen angepasst, wenn die Gesamtzahl der sich in Umlauf befindlichen Zertifikate (Total Number of Allowances in Circulation – TNAC) über 833 Millionen steigt oder unter 400 Millionen fällt. Wenn der obere Schwellenwert erreicht ist, wird das zukünftige Auktionsvolumen um einen Betrag reduziert, der der Entnahmerate x von TNAC entspricht. Die derzeitige jährliche Entnahmerate der MSR von 24 Prozent soll sich 2024 auf 12 Prozent halbieren. Wenn die TNAC den unteren Schwellenwert unterschreitet, werden 100 Millionen Zertifikate aus der MSR für das Auktionsvolumen freigegeben. Die Anzahl der in der MSR nach 2023 gehaltenen Zertifikate wird ebenfalls auf das Auktionsvolumen des Vorjahres begrenzt, wobei alle Zertifikate über diesem Schwellenwert gelöscht werden.

Drei Punkte werden bei der MSR-Überprüfung von zentraler Bedeutung sein. Erstens: die Festlegung der Schwellenwerte. Die aktuellen Schwellenwerte, die bislang unverändert geblieben sind, wurden entsprechend dem sogenannten „Hedging-Korridor“ festgelegt, d. h. der Anzahl an Zertifikaten, die als notwendig erachtet wird, damit die Marktteilnehmenden das Preisrisiko für ihre Zertifikate absichern können, wenn sie Produkte über Terminverträge, insbesondere im Stromsektor, verkaufen. Es wird diskutiert, ob die Schwellenwerte tatsächlich richtig angesetzt sind oder ob sie angepasst werden müssen, um Änderungen im Hedging-Verhalten sowie die sinkende Obergrenze widerzuspiegeln.

Zweitens: die Löschung der von der MSR regulierten Zertifikate. Hauptursache des Überangebots an Zertifikaten ist vor allem die Wirtschaftskrise 2007-2008 und die hohen Einfuhren internationaler Gutschriften. Dieser Überschuss wird von den meisten Beobachterinnen und Beobachtern als übermäßig beurteilt. Es sollte sichergestellt werden, dass er das System in den kommenden Jahren nicht weiter untergräbt. Viele erachten das Löschen von Zertifikaten als notwendig, um sicherzustellen, dass die MSR nicht nur bei exogenen Schocks, sondern auch bei starken (möglicherweise unerwarteten) Emissionsrückgängen, d. h. auch bei einem langfristigen strukturellen Überschuss, mit ausreichend Vorlauf reagieren und eine künftige Verknappung von Zertifikaten herbeiführen kann. Einige Stimmen  argumentieren jedoch, dass dies ein indirekter Weg zur Anpassung der Zertifikatsobergrenze sei und damit zu Misstrauen gegenüber dem politischen Instrument führen könnte, insbesondere da die Anpassung der Obergrenze mithilfe des linearen Kürzungsfaktors geschehen sollte. Sollte die Klausel zur Löschung von Zertifikaten bestehen bleiben, wird es Diskussionen darüber geben, ob es der richtige Ansatz ist, die Größe der MSR an das Auktionsvolumen des Vorjahres zu koppeln. Mit abnehmenden Auktionsvolumina wird die Fähigkeit der MSR durch Freigabe von Zertifikaten auf eine künftige Verknappung zu reagieren mittel- bis langfristig gefährdet sein. Diese Debatte ist noch lange nicht beendet und wird auch weiterhin ein zentrales Streitthema in der Diskussion um eine Reform der MSR sein.

Drittens: die Ausgestaltung der Zuführungs- und Entnahmeraten. Es wurde viel darüber diskutiert, ob die derzeitige Entnahmerate beibehalten oder auf 12 Prozent zurückgesetzt werden sollte. Länder wie Dänemark und Italien plädieren dafür, sie bei 24 Prozent zu halten, um einen maximalen Schutz gegen künftige Zertifikatsüberschüsse zu gewährleisten. Eine Modellierung hat gezeigt, dass selbst eine Entnahmerate von 24 Prozent nicht ausreichen könnte, um den bereits auf dem Markt angesammelten Überschuss zu verringern oder die Auswirkungen der Pandemie zu bewältigen. Um dem entgegenzuwirken, könnte eine Entnahmerate, die proportional zur Größe des Überschusses ist, eine alternative Lösung sein.

Allerdings gibt es auch diejenigen, die die zugrundeliegende Logik eines solchen mengenbasierten Mechanismus an sich in Frage stellen und argumentieren, dass der Mechanismus nicht von der Menge, sondern vielmehr vom Preis der Zertifikate ausgelöst werden sollte. Sie sind der Meinung, dass der Preis ein besserer Indikator für eine weitere Verknappung ist und die derzeitigen Regeln, die sich auf die Gesamtzahl der sich in Umlauf befindlichen Zertifikate stützen, das EHS anfällig für Spekulationen machen könnten. Ein preisbasierter Mechanismus könnte auch die Reaktion der MSR beschleunigen, würde jedoch eine viel komplexere Überarbeitung ihrer Architektur erfordern. Unabhängig vom Ergebnis im Juni wird erwartet, dass die Überprüfung der wesentlichen Ausgestaltungsmerkmale der MSR ein wichtiger Teil des „Fit for 55“-Vorschlags sein wird.

Sektorale Erweiterung des EU-EHS: Straßenverkehr und Wärmesektor

Die Ausweitung des Anwendungsbereichs des EU-EHS auf Straßenverkehr und Gebäude durch eine Überarbeitung der EU-EHS-Richtlinie ist aufgrund der durch die Verbrennung von Treibstoffen hohen Emissionen der Sektoren ebenfalls ein wichtiger Bestandteil der aktuellen politischen Debatte. Diese beiden Sektoren werden derzeit durch die Lastenteilungsverordnung (Effort-Sharing Regulation – ESR) geregelt, die verbindliche jährliche nationale Emissionsminderungsziele festlegt. Eine Ausweitung der EHS-Abdeckung auf diese beiden Sektoren würde bedeuten, dass ein erheblicher Teil der nicht durch das EHS abgedeckten Emissionen aus dem Regelungsbereich der ESR in den Kohlenstoffmarkt der EU verlagert würde. 

Von zentraler Bedeutung für die Debatte ist vermutlich die Frage, ob die CO2-Preisgestaltung ein Niveau erreichen kann, auf dem der notwendige Wandel wirksam herbeiführt und gleichzeitig die gesellschaftliche Akzeptanz aufrechterhalten werden kann. Die fehlende Nachfrageelastizität bei Fahrzeugverkehr und Heizen/Kühlen in ganz Europa erfordert auch die Verfügbarkeit von Alternativen, etwa eine gute öffentliche Verkehrsinfrastruktur oder der Zugang zu und die Unterstützung von Energieeffizienz und anderen Maßnahmen. Es wird daher häufig argumentiert, dass die Abdeckung von Straßenverkehr und Wärme im Rahmen des EU-EHS die Minderungslast für den Strom- und Industriesektor erhöhen und gleichzeitig aber nur wenig zur Umgestaltung des Verkehrs- und Gebäudesektors beitragen würde. 

Hinzu kommt die technische Frage nach dem Punkt, an dem die Emissionen erfasst werden. Aufgrund der vielen tausend einzelnen (und im Straßenverkehr mobilen) Emissionsquellen ist dies im Verkehrs- und Gebäudesektor besonders herausfordernd. Es ist daher praktisch unmöglich, den Downstream-Ansatz des EU-EHS in diesen Sektoren anzuwenden. Es gibt EHS mit breiter Abdeckung, beispielsweise in Kalifornien und Neuseeland, die auch Lösungen für eine „gemischte Abdeckung“ (d. h. die Einbeziehung von Upstream-Komponenten) vorsehen, doch die administrative Durchführbarkeit eines solchen Ansatzes in den europäischen Mitgliedstaaten, die alle über eigene Verwaltungs- und Rechtsstrukturen verfügen, muss erst noch geprüft werden. 

Angesichts der oben genannten Herausforderungen werden Stimmen für ein separates EHS für den Verkehrs- und Gebäudesektor laut, das analog zum deutschen EHS für Kraftstoffe ausgestaltet und künftig mit dem EU-EHS verknüpft werden könnte. Es wurde bisher immer davon ausgegangen, dass ein einziger, marktübergreifender Kohlenstoffpreis der effizienteste Ansatz zur Emissionsreduzierung ist. Langfristig ist dies unbestritten. Kurzfristig wird diese Idee jedoch mittlerweile in Frage gestellt, da erkannt wurde, dass es sektorspezifische Hindernisse gibt, die dazu führen, dass sich einige Sektoren schneller auf dem allgemeinen Kohlenstoffmarkt etablieren können als andere. Die vorgeschlagene Abhilfe besteht also darin, kurzfristig unterschiedliche CO2-Preise zuzulassen und sich die Zeit zu nehmen, um sektorspezifische Hindernisse für die CO2-Preisgestaltung abzubauen. Ein Beispiel hierfür sind Investitionen in kohlenstoffarme öffentliche Verkehrssysteme, um Pendlerinnen und Pendlern so eine angemessene Alternative anzubieten anstatt ihnen die Last höherer Kraftstoffkosten aufzubürden.

Wie die Gelbwestenbewegung 2018 gezeigt hat, wird die soziale Akzeptanz gestiegener Benzin- und Kraftstoffpreise schnell zum politischen Risiko, wenn die Belastung durch steigende Kraftstoffpreise infolge von Steuererhöhungen für die Arbeiterklasse und die Mittelschicht überproportional ausfällt. Von November 2020 bis Februar 2021 fand eine öffentliche Konsultation hierzu statt, deren Hauptthemen der Beitrag des EU-EHS zur Erreichung des allgemeinen Klimaschutzziels für 2030, die Verwendung der generierten Einnahmen und Mechanismen zur Förderung einer kohlenstoffarmen Wirtschaft waren. Die Gespräche dauern weiter an.

Sektorale Erweiterung des EU-EHS: Schifffahrt und Seeverkehr 

Die Schifffahrt macht 90 Prozent des internationalen Handels und 2,5 Prozent der weltweiten jährlichen Treibhausgasemissionen aus. Ohne weitere Reglementierungen könnten die Emissionen des Seeverkehrs bis Mitte des Jahrhunderts zwischen 50 und 250 Prozent steigen und die Erreichung der Ziele des Pariser Abkommens vollständig unmöglich machen. Vor diesem Hintergrund erarbeitet die Internationale Seeschifffahrts-Organisationen (IMO) ein globales Abkommen für den Sektor. Grundsätzlich unterstützt die EU diese Bemühungen.

Allerdings blockieren Staaten, unter deren Flagge besonders viele Schiffe fahren, das (von vielen als langsam bewertete) Fortschreiten des Vorhabens. In einer Änderung der EU-EHS-Richtlinie aus dem Jahr 2018 wird auf den dringenden Handlungsbedarf in diesem Sektor hingewiesen. Die Ausweitung des Geltungsbereichs des EU-EHS auf den Seeverkehr steht ganz oben auf der politischen Agenda der EU, auch wenn verschiedene Gruppen immer wieder ihren Widerstand kundtun und Bedenken bezüglich der Wettbewerbsfähigkeit äußern und auf das Risiko hinweisen, dass ein solches Vorhaben den Fortschritt der internationalen Dekarbonisierung behindern könnte. Im Einklang mit den Europäischen Grünen Deal hat das Europäische Parlament im September 2020 beschlossen, Schiffe, deren Innenvolumen einer Bruttoraumzahl von insgesamt über 5.000 entspricht (diese sind für etwa 90 Prozent der Gesamtemissionen des Seeverkehrs verantwortlich) bereits 2022 durch eine Änderung der EU-Verordnung über die Überwachung von Kohlendioxidemissionen aus dem Seeverkehr, die Berichterstattung darüber und die Prüfung dieser Emissionen vom EU-EHS abgedeckt werden sollen. Der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Reform des EHS bezüglich der Ausweitung auf den Seeverkehr sowie eine entsprechende Folgenabschätzung werden im Juni 2021 erwartet. Nach Zustimmung der Gesetzgebungsinstanzen der EU und der Mitgliedstaaten kann die Umsetzung 2023 beginnen. Wird der innereuropäische Seeverkehr vom EHS abgedeckt, würde dies den Umfang des europäischen Kohlenstoffmarkts um drei Prozent vergrößern. Wenn auch der Verkehr außerhalb der EU einbezogen wird, könnte diese Zahl auf bis zu neun Prozent steigen. Beobachterinnen und Beobachter befürchten jedoch internationale diplomatische Spannungen ähnlich derer, die der (gescheiterte) Versuch der EU im Jahr 2012 ausgelöst hat, das EU-EHS auf sämtliche Flüge von und zu Flughäfen des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) auszudehnen.

Viele der Grundlagen für die Aufnahme des Seeverkehrs in das EU-EHS sind bereits gelegt. Bereits seit 2018 sind in Häfen des EWR Verpflichtungen hinsichtlich Überwachung, Berichterstattung und Prüfung der CO2-Emissionen großer Passagier- und Frachtschiffe in Kraft. Die IMO hat mittlerweile auch eine globale  Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfungsverpflichtung eingeführt. Schiffe im EWR sind nun zu einer doppelten Berichterstattung verpflichtet. In der Folgenabschätzung der Europäischen Kommission vom September 2020 wurde in allen über das Baseline-Szenario hinausgehenden politischen Szenarien „zumindest innerhalb der EU“ die Seefahrt im EHS berücksichtigt. Auch wenn einflussreiche europäische Schifffahrtsunternehmen und -verbände eine CO2-Abgabe oder die Umstellung auf alternative Kraftstoffe bevorzugt hätten, haben sie positiv auf die klimapolitischen Ambitionen im Rahmen des Grünen Neuen Deals reagiert und stellen sich auf den wahrscheinlichen Fall ein, dass  marktbasierte Mechanismen für den Seeverkehr eingeführt werden. Es laufen auch Gespräche über einen „Meeresfonds“, bei dem mindestens die Hälfte der jährlichen Einnahmen aus den Versteigerungen des EU-EHS im Bereich der Schifffahrt für Innovationen und Klimaschutzmaßnahmen in diesem Sektor verwendet werden könnte.

Es gibt einige Fragen, die noch nicht in Gänze beantwortet werden konnten, z. B. wie die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zum Schutz vor einer Verlagerung von CO2-Emissionen und zur Gewährleistung der Vorhersehbarkeit geregelt werden soll, wie die Baseline festgelegt wird, anhand derer die derzeitigen Emissionen im Seeverkehr bemessen werden und die als Grundlage für die Vergabe der Zertifikate dienen soll, und wie die europäischen Reformen mit der Entwicklung internationaler Vorschriften in Einklang gebracht werden. Festhalten lässt sich allerdings, dass die EU gerade ordentlich Wind in den Segeln hat, wenn es darum geht, die Emissionen im Seeverkehr einzudämmen.

Ein gerechter Übergang

So ehrgeizig all diese Pläne (und die vielen anderen hier nicht erwähnten) auch sind – als konsensbasierte Staatengemeinschaft kann die EU sie nicht umsetzen ohne sie für ihre Mitglieder attraktiv oder zumindest akzeptabel zu machen. Die Verschiedenartigkeit der Mitgliedstaaten und ihrer Volkswirtschaften macht dies oft zu einer Herausforderung. Einige Länder plädieren für ambitioniertere Vorhaben, während einkommensschwache und von fossilen Brennstoffen abhängige Staaten eher zurückhaltend sind. Als sich die Regierungschefs im Dezember 2019 erstmals auf das Ziel der Klimaneutralität einigten, war zum Beispiel Polen der einzige Staat, der dagegenhielt und darauf hinwies, dass es zuerst weitere Vorkehrungen zur Erleichterung des wirtschaftlichen Übergangs geben müsse, bevor ehrgeizigere Pläne umgesetzt werden könnten.

Die Europäische Kommission wird ausreichend Zeit und andere Ressourcen aufwenden müssen, um diese Bedenken auszuräumen. Die Kommission ist sich dieser Notwendigkeit bewusst und hat zu diesem Zweck insbesondere den Fonds für einen gerechten Übergang in Höhe von 17,5 Milliarden Euro vorangetrieben. Entwicklungen im Bereich der CO2-Bepreisung könnten durch diese Bedenken gebremst werden – doch gleichzeitig können die Kosten für CO2-Emissionen auch dazu beitragen eben diese Bedenken zu mindern. Ab Phase IV des EU-EHS hat die Europäische Kommission den Modernisierungsfonds vorgesehen. Dieser Fonds kommt speziell zehn einkommensschwachen Mitgliedstaaten zugute, die diesen für Investitionen in erneuerbare Energien, Energieeffizienz, Energiespeicherung, Energienetze und Projekte für einen gerechten Übergang nutzen können. Der Fonds speist sich aus den Einnahmen, die durch die Versteigerung von zwei Prozent der in Phase IV insgesamt verfügbaren Zertifikate generiert werden. Das Gesamtvolumen des Fonds hängt von der Entwicklung des CO2-Preises ab, es wird jedoch geschätzt, dass es in den kommenden zehn Jahren auf rund 14 Milliarden Euro ansteigen wird. Der Modernisierungsfonds ergänzt damit den Innovationsfonds, dem Nachfolger des NER300-Programms, der durch den Verkauf von 450 Millionen Zertifikaten im Zeitraum von 2020 bis 2030 finanziert wird und dessen Gelder in die Entwicklung innovativer kohlenstoffarmer Technologien in allen Mitgliedstaaten fließen sollen.

Wie geht es weiter?

Nach und nach werden nun immer mehr Elemente des Europäischen Grünen Deal umgesetzt, die sich gegenseitig beeinflussen und die Ziele der europäischen und internationalen Klimapolitik insgesamt vorantreiben werden. Die Gewährleistung eines effektiven und stabilen Preises für Kohlenstoff wird eine der zentralen Säulen des Vorschlagpakets bleiben und ist ein wesentlicher Treiber für die langfristige Dekarbonisierung auf dem Weg zu Netto-Null-Emissionen –  in Europa und darüber hinaus. Die kommenden Monate sind entscheidend für die Entwicklung der europäischen CO2-Preisinstrumente. Wie können diese im Gleichklang mit den klimapolitischen Strategien anderer Regionen weltweit den erforderlichen Wandel herbeiführen? Wie kann Europa zum ersten klimaneutralen Kontinent werden ohne dass dabei das übergeordnete Ziel eines gerechten Übergangs aus dem Fokus gerät? Diese Fragen beschäftigen gerade alle, die ein aufrichtiges Interesse an der Sicherung der Zukunft dieses Planeten haben. Im Juni wissen wir mehr!

Co-Autorinnen: Jana Elbrecht und Maia Hall