CBAM darf nicht der einzige Hoffnungsschimmer sein

Eine einfache Logik und darunter ein Netz der Komplexität

Es hat seinen Grund, dass der CBAM so hohe Wellen schlägt. Die Klimakosten an der Grenze auszugleichen, scheint ein einfacher und effektiver Weg zu sein, um zu verhindern, dass kohlenstoffintensive Waren die europäischen Märkte überschwemmen.

Die einfache Anziehungskraft des CBAM täuscht jedoch darüber hinweg, dass er eine komplexe Reihe an Zielkonflikten mit sich bringt.

Zwischen der Bekämpfung der Verlagerung von Emissionen und Arbeitsplätzen, internationalen und nationalen politischen Umsetzungsstrategien und der Bereitschaft verschiedener Sektoren und bei verschiedenen Handelspartnern, sich darauf einzulassen.

Der CBAM als Alternative zur kostenlosen Zuteilung?

Um das Risiko der CO2-Verlagerung abzuschwächen, hat Europa seit der Einführung des EU-EHS im Jahr 2005 kostenlose Emissionszertifikate an einheimische Industrien vergeben, die hohen CO2-Kosten ausgesetzt sind und stark im internationalen Wettbewerb stehen. Die Strategie der kostenlosen Abgabe von Emissionszertifikaten – typischerweise als „kostenlose Zuteilung“ bezeichnet – ist jedoch keine tragfähige langfristige Dekarbonisierungsstrategie und stößt bei sinkenden Obergrenzen für die Gesamtemissionen an ihre Grenzen.

Der CBAM war ursprünglich als Alternative gedacht: Statt kostenlose Zertifikate an europäische Unternehmen zu verteilen, sollten ausländische Industrien mit vergleichbaren Kosten wie denen belastet werden, die für Unternehmen innerhalb Europas anfallen. Auf diese Weise können EU-Hersteller leichter in kostspielige neue Technologien investieren und die Kosten dieser Investitionen auf ihre Preise umlegen, ohne dass sie Gefahr laufen, Marktanteile zu verlieren. Allerdings ist es äußerst schwierig, den CBAM so auszugestalten, dass er tatsächlich die Kosten für EU-Firmen widerspiegelt, ohne die Umsetzung zu komplex zu machen, WHO-Regeln zu verletzen oder Vergeltungsmaßnahmen von Handelspartnern auszulösen. Die grundlegenden Fragen, die sich stellen, sind:

Wird es dem CBAM gelingen, Europa zu dekarbonisieren und gleichzeitig eine wettbewerbsfähige industrielle Basis beizubehalten?

Falls nicht, was dann? Und, ganz entscheidend: Geht die intensive Fokussierung auf einen CBAM auf Kosten anderer politischer Notwendigkeiten und Chancen für die internationale Zusammenarbeit?

Das Navigieren zwischen Kompromissen bedeutet ein schwächeres Endprodukt

Die EU versucht eindeutig, ein Gleichgewicht herzustellen, indem sie den CBAM so ausgestaltet, dass er gleiche Wettbewerbsbedingungen herstellt, politisch akzeptabel und WHO-kompatibel ist. Große Teile des endgültigen Vorschlags werden noch intensiv diskutiert und geändert werden, bevor er in ein Gesetz überführt wird, aber einige Fragen verdienen bereits jetzt besondere Aufmerksamkeit. Erstens wird die EU wahrscheinlich die kostenlose Zuteilung zusätzlich zum CBAM in irgendeiner Form ausweiten müssen. Ansonsten riskiert sie, die Akzeptanz der betroffenen inländischen Sektoren zu verlieren, die sich sorgen, dass der finale CBAM nicht ausreichen wird, um die Kosten an der Grenze auszugleichen, insbesondere für die Exporte der EU. Die WHO und andere Handelspartner werden den Vorschlag daher mit ziemlicher Sicherheit eingehend prüfen.

Zweitens wird die EU wahrscheinlich auf starken Widerstand von Handelspartnern stoßen, wenn sie von einem relativ hohen Kohlenstoffgehalt der Einfuhren ausgeht. Letzteres ist zumindest in dem durchgesickerten Vorschlag der Fall, der die Standardwerte auf Grundlage der leistungsschwächsten Anlagen der EU festlegt. In diesem Vorschlag werden außerdem die Einnahmen aus dem CBAM dem Gesamthaushalt der EU zugeführt, anstatt zumindest einen Teil der Einnahmen an die Handelspartner zurückzugeben, was die Spannungen weiter erhöhen könnte.

Die womöglich kniffligste Entscheidung bei der Ausgestaltung des CBAM betrifft jedoch die Frage, wie man ausländischen Exporteuren die CO2-Kosten gutschreiben kann, die ihnen in ihrem Herkunftsland entstehen. Eine explizite CO2-Bepreisung ist kein perfekter Indikator für die Klimaambitionen eines Landes, da einige Regierungen direktere Ansätze bevorzugen, z. B. in Form von Standards und Vorschriften. Ein expliziter CO2-Preis ist jedoch das einfachste und klarste Maß für die CO2-Kosten und ist der Ansatz, der von der Europäischen Kommission in dem durchgesickerten Vorschlag verfolgt wird.

Für Länder wie die USA, die keine CO2-Preispolitik verfolgen, aber stattdessen ehrgeizige Klimaverpflichtungen eingehen, ist das eine bittere Pille.

Für diejenigen Länder und Regionen, die einen CO2-Bepreisungsmechanismus vorschreiben, wird die EU wahrscheinlich sicherstellen wollen, dass diese neuen Systeme die realen Emissionskosten widerspiegeln. So oder so scheint die Europäische Kommission sich etwas Spielraum verschaffen zu wollen, indem der Entwurf eine Klausel enthält, die es ihr erlaubt, „sektorale Vereinbarungen“ mit Handelspartnern zu treffen, um deren CO2-Bepreisungsmechanismen zu berücksichtigen.

Diese Herausforderungen verdeutlichen, dass die endgültige Version des CBAM das Ergebnis einiger heikler Kompromisse sein wird.

Womöglich wird der CBAM auch nicht zum Retter der europäischen Industrie werden, erst recht nicht zu Beginn, wo er nur eine relativ kleine Gruppe von Sektoren abdeckt. Unabhängig von der finalen Ausgestaltung des CBAM wird es im kommenden Jahrzehnt darauf ankommen, die Entwicklung innovativer CO2-armer Produktionstechnologien voranzutreiben und Märkte zu schaffen, in denen Unternehmen, die Industrieerzeugnisse nutzen, sich für CO2-arme Alternativen entscheiden.

Die industrielle Dekarbonisierung ist eine größere Herausforderung als alles, was der CBAM leisten kann.

Fast die Hälfte der Emissionsreduktionen, die wir bis 2050 benötigen, soll durch Technologien erreicht werden, die sich noch in einem frühen Entwicklungsstadium befinden. Es müssen daher maximale Anstrengungen unternommen werden, um in den nächsten zehn Jahren innovative Technologien voranzutreiben. Einige industrielle Dekarbonisierungstechnologien nähern sich bereits der Marktreife, doch bei vielen dieser Technologien bräuchte es CO2-Preise von 70 bis 170 € pro Tonne, damit sie wirtschaftlich rentabel sind. Die EU und die Mitgliedstaaten werden daher wohl zusätzliche Investitionen tätigen müssen, um Unternehmen zu helfen, die Kosten zu tragen, wie bereits bei den Einspeisetarifen für erneuerbare Energien geschehen.

Es reicht nicht aus, nur kohlenstoffarme Güter zu produzieren – genauso wichtig ist die Nachfrage an den Märkten.

Der CO2-Preis spielt – ebenso wie das Thema Innovation – eine Rolle, aber die Regierungen müssen im kommenden Jahrzehnt mehr tun. Unter anderem müssen sie ihre Kaufkraft nutzen und bei ihren Beschaffungsentscheidungen Emissionsstandards festlegen. Sie sollten ein Kennzeichnungssystem entwickeln, damit Unternehmen den Emissionsgehalt der von ihnen verwendeten Materialien kennen, und Produktstandards festlegen, die die CO2-Intensität der verkauften Waren begrenzen.

Dass der CBAM die Herausforderung der industriellen Dekarbonisierung nicht allein lösen wird, ist kein Grund, das Instrument gleich ganz abzuschaffen. Aber sein Potenzial sollte realistisch eingeschätzt werden. Um zu erreichen, wozu der CBAM allein nicht in der Lage ist, braucht es einen umfassenden Ansatz. Es ist jetzt an der Zeit, diesen Ansatz zu entwickeln.

Dieser Beitrag erschien am 13. Juli 2021 im Background Tagesspiegel Energie & Klima in einer gekürzten Fassung.